乡村振兴的欧洲经验
乡村振兴的欧洲经验

德国:问题导向 动态施策 系统推进

德国城市化起步较早,在其城市化的不同发展阶段,乡村地区面临的问题和挑战有较大差异,其采取的应对措施也在不断调整。

早在1850年至1855年间,德国的城市化率就超过了30%,进入城市化快速发展阶段;1890年至1895年间,其城市化率超过了50%,进入以城市为中心的发展阶段;1955年至1960年间,其城市化率超过了70%,进入后城市化时期。1871年统一之前,德国大小城邦林立,加之后来国家空间规划和区域政策有意识地引导工业企业向小城市和镇布局,这使德国城市化呈现出一个突出特征——城市的分布和规模结构非常均衡,以小城市和镇为非农人口的主要承载空间。大部分城市和镇以都市圈的形式联结在一起,既在空间上分散布局,又在经济上紧密相连。

尽管如此,德国进入城市化快速发展阶段后,同样面临乡村发展的挑战。在城市化率30%至50%的发展阶段,农村人口大量流入城市,大片乡村土地荒废,乡村景观和生态环境遭受工业化城市化的破坏。在城市化率50%至70%的发展阶段,人口和就业向城市的集中导致乡村人口进一步减少,乡村“空心化”更加严重,村庄衰落趋势更加明显。在城市化率超过70%以后,无计划的“返乡运动”,导致农村地区建筑密度增大、交通拥挤杂乱、土地开发过度、土地使用矛盾加剧,工业化思维的建设改造破坏了农村原有的村落形态和自然风貌。新世纪以来,由于人口老龄化以及乡村公共服务的“规模不经济”,德国乡村仍然难以避免人口衰减、经济活力下降等问题,德国面临人口“再城市化”、乡村“再振兴”的新挑战。

在不同发展阶段,德国应对乡村发展挑战的做法有较大差异。值得注意的是,在城市化率接近和超过70%以后,德国推动乡村振兴的做法更加全面系统。


一是以产业的“逆城市化”增加乡村就业机会。第二次世界大战结束后,大规模重建使城市成为经济和生活的中心,加之农业机械化使大量劳动力从农业中解放出来,乡村人口大量减少,乡村发展缺乏生机活力。针对这种情况,德国出台法律,推动小规模农户退出后的土地流转集中、发展农业规模经营,推动完善乡村基础设施、提高乡村生活水平。通过完善产业基础设施和功能区布局规划,强化小城市和镇的产业配套与服务功能,增强其对大企业的吸引力,让“在小城市和镇工作、回乡村居住”成为理想的工作生活方式,形成了产业和人口的“逆城市化”发展趋势。德国排名前100名的大企业中,只有3个将总部放在首都柏林,很多大企业的总部设在小镇上。这在很大程度上带动了乡村的现代化,促进了城乡的均衡协调发展。乡村条件的改善,加之土地和税收优惠政策的推动,使一些大企业积极向乡村腹地转移。例如,20世纪70年代初,位于巴伐利亚州的宝马公司将主要生产基地转移到距离慕尼黑120公里之外的一个小镇,为周边乡村地区提供了25000多个就业机会。


二是以“村庄更新”提升乡村生活品质。经历了工业化驱动的“逆城镇化”阶段后,德国乡村人口结构已由传统的农业人口为主转变为非农业人口为主。把这些人留在乡村,除了就业外,还需要增强乡村绿色生态环境和特色风貌对他们的吸引力。德国出台了一系列法律法规,通过补贴、贷款、担保等方式支持乡村基础设施建设,保护乡村景观和自然环境,使乡村更加美丽宜居。经过逐步演变,村庄更新计划已成为“整合性乡村地区发展框架”,旨在以整体推进的方式确保农村能够享受同等的生活条件、交通条件、就业机会。村庄更新计划包括基础设施的改善、农业和就业发展、生态和环境优化、社会和文化保护四方面目标。德国实践表明,一个村庄的改造一般要经过10年至15年的时间才能完成。


三是以创新发展推动乡村“再振兴”。通过实施村庄更新项目,德国大部分乡村形成了特色风貌和生态宜人的生活环境。但由于乡村人口老龄化和人口数量的减少,使得基本生活服务因缺乏市场规模而供应不足,生活便利性下降又导致人口进一步从乡村流出。特别是医疗服务的不充分使越来越多的老年人卖掉乡村住房到城市居住,现代生活服务设施和就业机会的不足使年轻人越来越难以留在乡村。面对如何保持乡村活力这个新问题,德国又出现了乡村“再振兴”的需求。2014年,德国联邦农业与食品部提出了新的农村发展计划,其目标是支持农村创新发展,让农村成为有吸引力、生活宜居、活力充沛的地区。该项目包括四大板块:未来导向的创新战略样本和示范项目、乡村提升项目、“活力村庄”和“我们的村庄有未来”的竞赛奖励、让乡村能够获得创新资源并支持乡村发展领域的研究创新。

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启示:做活中小城镇“新节点” 抓牢土地整治“牛鼻子”

中德两国发展阶段不同,在农村土地所有制、乡村治理结构、城乡关系等重大制度安排等方面都有很大差异,但两国都具有深厚的农耕文化传统,都很重视城市化进程中的乡村发展问题。从德国促进乡村振兴的做法中,我们可以得到一些启示。

第一,均衡的城市化和生产力布局更有利于乡村地区发展。德国走出了一条以小城市和镇为主的城市化道路,通过空间规划和区域政策,引导工业向小城市和镇布局,为“在乡村生活、在城镇就业”的人口迁移模式的发展提供了机会,带动了乡村地区的发展。我国于1996年迈过30%的城镇化率,进入城镇化快速发展阶段,但城镇化进程中各类资源明显向大城市集中,“大中小城市和小城镇协调发展”的预期结果并未出现。特别是以东南沿海地区和大中城市为主、农民大跨度转移就业的人口迁移模式,对乡村腹地的带动效果较差。今后应更好考虑在基础设施投资、医疗和教育资源布局、土地指标分配等方面为中西部地区县城和小城镇发展创造条件。把小城市和镇这个节点做活,为城乡融合发展提供有效支点。


第二,土地整治是促进乡村振兴的重要平台。德国在城市化进程中始终重视乡村土地整治,将其作为解决乡村发展问题的重要切入点,在不同发展阶段赋予其不同功能。德国的经验表明,随着城市化的发展,乡村土地利用的结构、布局、功能都会发生急剧变化,单纯靠土地市场难以适应这种急剧变化,需要政府以法律、规划、建设项目等方式介入。应赋予我国农村土地整治更完整的功能,将其作为实施乡村振兴战略的重要平台,推动土地整治与农业规模经营、乡村旅游、基础设施建设、景观和环境保护等相结合。


第三,不同发展阶段乡村发展滞后的内在逻辑不同,促进乡村振兴的策略也需相应调整。德国作为工业化的先行者,经历了城市化的完整过程,其在不同发展阶段面临的乡村发展问题不同,应对策略也有较大差异。我国目前仍处在城镇化快速发展阶段,应坚定不移地推进以人为核心的新型城镇化,继续降低乡村人口总量和占比。但从现在开始,就要注意改善乡村人口结构,让乡村能够留住和吸引一批年轻人,以增强乡村生机和活力。


第四,促进乡村振兴需要营造社会氛围。德国不仅通过颁布一系列法律法规、实施村庄更新计划和欧盟“引领项目”等投资建设活动来促进乡村振兴,而且注重为乡村振兴营造良好氛围,比如积极开展全国性的竞赛等。近年来,我国一些地方自发开展了美丽乡村、星级农家乐等评比,农业农村部也推动开展了“中国农民丰收节”活动。应借鉴德国经验,对这些活动进行统筹谋划,围绕现阶段乡村振兴的核心内容设计赛事内容和规则,提高活动的质量效益和影响力。