乡村振兴战略:困境与突破(一)

乡村振兴战略:困境与突破(一)

农业、农村、农民“三农”是事关国计民生的大问题。改革开放初期,农村家庭联产承包责任制的推行,实现了农业的持续增产,基本解决了农民的吃饭问题;上个世纪八九十年代乡镇企业的异军突起,为农村经济快速发展,农民大幅增收做出了突出贡献。进入新世纪,攻坚“三农”问题继续成为中央重中之重的工作。2004年以来,中央1号文件连续15次以“三农”为主题,体现了举全国之力解决“三农”问题的信心和决心。2005年,党的十六届五中全会提出的社会主义新农村建设战略,提出了“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的工作方针,其突出的成果是大大优化了农村地区的公共设施和生产生活条件。经过改革开放四十年的建设,我国农村面貌有了很大改善;以世界百分之七的耕地,养活了占世界百分之二十二的人口;农民年人均纯收入也在2015年首次突破万元大关。虽然我国“三农”工作成绩显著,但不容忽视的是,农业对农村经济拉动的作用依然有限,农村对各类生产要素的吸引力依然有限,农民致富奔小康的支撑条件依然有限。正是在这样的背景下,2017年习近平总书记在党的十九大报告上正式提出了乡村振兴战略;2018年出台的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称《意见》)提出“到2020年,乡村振兴取得重要进展,制度框架和政策体系基本形成;到2035年,乡村振兴取得决定性进展,农业农村现代化基本实现;到2050年,乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富”的奋斗目标。可以说,乡村振兴战略既是党中央新时期解决“三农”问题的宣言书,也是团结各方面力量决战“三农”问题的动员令。2018年7月中共中央、国务院又印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》,标志着乡村振兴开始全面实施。作为多年来困扰中国现代化的瓶颈性问题和事关社会稳定、国家富强、民族复兴的根本性问题,需要重点从路径选择、产业定位、治理变革、政策创新四个方面进行突破。




一、路径选择




“三农问题”的解决,不能就“三农”说“三农”,而需要站在国家城乡发展的总体布局下来审视。中华人民共和国成立后相当长一段时期,为实现国家经济的快速起步,我们通过计划经济的手段,强行将农村资源向城市转移,由此实现了国家初步的工业化和城镇化。一方面,随着中国经济的快速发展和综合国力的增强,国家有能力系统地解决“三农”问题;另一方面,中国要实现全面现代化和未来可持续的发展,也需要采取更加有力的措施来弥补“三农”这块短板。而中国城镇化的发展,为新时期解决“三农”问题提供了新的可能,但是也对采取什么样的路径来解决“三农”问题带来了新的困惑。因此,乡村振兴战略首先就要面临一个城镇化进程中路径选择的问题,这就是以城镇化为“主旋律”,还是立足乡村自身发展为主,来解决“三农”问题。

2001年加入世界贸易组织之后,中国城镇化进入高速发展期。正因为如此,2002年党的十六大报告提出的思路,更偏向于以城镇化为主来解决“三农”问题,因此强调,“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移,是工业化和现代化的必然趋势”。“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍,引导农村劳动力合理有序流动”;同时也特别强调发挥小城镇在解决“三农”问题上的主力军作用。2007年,发展思路又有了新的调整,党的十七大旗帜鲜明地提出“统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设”,从空间上明确要像城镇一样,把农村作为发展的重点,这就意味着“三农”问题不能脱离开乡村自身而得到解决;而在具体的策略上,大体采取了一种统筹均衡的思路,提出“建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局”;与此同时,中央也加大了对农村地区的投入力度,初步遏制了农村加速衰败的进程。而2012年党的十八大报告对“三农”工作的部署总体上延续了十七大报告的思路,明确提出“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”,同时也要求 “坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村,深入推进新农村建设和扶贫开发,全面改善农村生产生活条件。”


进入新时期,中国城乡发展出现了新的变化,一是城镇化的进程开始逐渐放缓,城市吸纳农村劳动力的能力开始减弱,随着资本有机构成的提高,单位投资吸纳就业数量减少是经济发展的普遍规律。同时,伴随人工智能等高新技术的发展,城镇居民自身也面临很大的就业压力,这给农村人口提供的就业空间无疑将变得更为狭窄。此外,随着中国经济进入新常态,能提供的就业岗位也在减少。以往在高峰时期,一年有800多万农民工进城务工,但2015年这一数据只增加了63万人,2016年则只增加了50万。尽管今后相当长一段时期,城镇化依然将是吸纳农村劳动力的重要渠道,但这一过程可能会比预计的时间更加漫长,而且还会面临内外部重大经济环境变化带来的冲击。二是大量进城农民工还没有真正在城镇落户,这部分群体能否真正进入城镇,还存在不少变数。2017年我国城镇化率达到58.52%,但户籍人口城镇化率只有42.35%,这就意味着还有2.3亿在城镇居住和生活的农业户籍人口并未落户城镇。在目前房价高企,就业压力增大的情况下,这部分群体最终是留在城镇还是回到农村很难确定。三是由于近年来,国家在农村的持续投入,使得农村的人居环境和交通状况都有了很大改善,和发达国家相似的逆城市化现象也开始出现。据农业部统计,目前全国返乡下乡双创人员已有700多万人。这些新农人的出现也成为遏制农村衰败的重要力量。四是作为一个近14亿人口的大国,中国很难完全照搬人口相对较少的美国、日本等发达国家通过90%以上的城镇化率实现农业人口转移的道路,这就意味着未来在相当长一段时间内,中国还将有大量的人口把农村作为生产生活的主要场所。

正是基于这些情况,在2017年党的十九大报告中,正式提出“实施乡村振兴战略”,并明确要求“农业农村优先发展”。按照这一方针,中央的“三农”工作策略实际上开始转变为通过促进乡村自身发展为主来解决“三农”问题,这既是中央的主动选择,也是客观现实的要求。尽管十九大明确了战略方向,但也应该看到,乡村振兴还是面临诸多的困难和挑战。一是乡村没有城市的规模和聚集效应,因此在经济效率上明显低于城市。虽然互联网为分散式经济发展提供了广阔的空间,但是如何在中国广大的农村提高经济效率依然是一个极具挑战性的问题。二是由于农村人口较少,公共服务设施的利用率大大低于城市,大规模地投入公共设施建设在经济上并不合算。正因为如此,尽管近年来国家在农村公共设施上投入很大,但基本上还是在弥补过去多年来的欠账,与城市的公共服务水平相比,农村的差距依然很大。三是在我国人多地少、农村经济活力未能得到充分释放的大背景下,很难留住农村的青壮年劳动力;加之在教育、医疗等公共服务领域的严重滞后,农村地区也很难吸引到外面的优秀人才。而没有优秀人才和优质劳动力的流入,乡村地区就难以获得持续增长的动能。四是尽管中央确定了农业农村优先发展的方针,但是国家和地方的财力依然要兼顾城市以及小城镇的投入,由于乡村地区投入周期长,回报收益慢,在当前地方债务高企的背景下,究竟能有多少资金投入乡村,依然存在很大的不确定性。在这样的前提下,如何整合各方面的力量,将中央决策部署变成全社会共同的行动,最终激发出促进乡村发展的内生动力,将成为实施乡村振兴战略的关键所在。

二、产业定位

产业发展是乡村振兴的重要前提。没有产业支撑乡村经济发展,没有产业发展创造更多就业岗位,仅仅靠国家财政资金投入来改善乡村环境,乡村振兴难以持续。正因为如此,“产业兴旺”被作为乡村振兴二十字方针的第一条。面对制约当前乡村振兴中“产业空心化”的突出矛盾,迫切需要结合市场趋势和乡村实际,找准产业定位,为乡村振兴提供源源不断的经济活力。

乡村产业发展,农业是根本。按照《意见》的要求,“产业兴旺”的首要任务是加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系,加快实现由农业大国向农业强国转变。作为一个有近14亿人口的大国,中国的农业生产绝不仅仅是一个经济问题,更是一个政治问题。有鉴于此,中央明确提出要“确保国家粮食安全,把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。一方面,自2003年至2015年,中国粮食总产量实现十二连增,2017年粮食总产量达到61791万吨。但另一方面,尽管从2003年到2017年,中国粮食总产量增加了43.7%,但是第一产业占GDP的比重却从14.8%下降到7.9%。从世界经济发展的规律看,第一产业在国民经济中比重下降是一个普遍的趋势。因此,虽然中央提出了发展现代农业的一系列举措,但是以农业为主体的乡村也很难像城市一样成为经济的主战场。除此之外,乡村地区农业发展还面临提高农业生产效率和保持农村社会稳定的两难选择。如果单从提高农业生产效率看,中国粮食种植成本大大高于美国,我国种植小麦、玉米、大豆总成本分别比美国高203%、53%、80%,从这个意义上讲,提高农业效率势在必行。但必须正视的一个问题是,我国农业还承担着对数亿农民生活保障的任务,因此我们又不能简单模仿美国,一味追求农业经济效率,走大农场经济的道路,而只能选择“促进小农户和现代农业发展有机衔接”这一具有中国特色的农业发展模式。因此,尽管农业还有很大发展潜力,但是在乡村振兴中农业最应该扮演的是“稳定器”的角色,很难主要承担起“产业兴旺”的重任。


从农业社会向工业社会演进,通过大工业发展推动人口在城镇聚集,是人类社会发展的普遍规律。这就意味着城市主要是工业发展的产物,乡村并不适宜大规模发展工业。但中国的发展路径比较特殊,由于过去的短缺经济和城乡二元体制,随着经济的逐步放开,自20世纪八九十年代起,一大批乡镇企业异军突起,成为国民经济的生力军,同时也迅速成为乡村地区的主导产业和农民增收的主要渠道。乡镇企业最兴旺的时候,在乡村地区有2000多万家企业,吸纳的农村劳动力达到1.2亿多人。但随着中国市场经济的逐步成熟和工业生产布局的基本完成,乡镇企业在21世纪头十年开始退潮。特别是2007年党的十七大正式提出生态文明的发展战略以来,过去“村村点火,户户冒烟”,资源不太节约、环境不太友好的乡镇企业迅速走向低谷,这表明以工业主导来实现乡村振兴的道路难以为继。尽管未来乡村地区还会存在农产品加工工业以及一些创意手工业等,但是工业很难像乡镇企业时期一样,成为乡村产业兴旺的主力军。

鉴于仅靠农业和工业,很难实现乡村产业兴旺;同时伴随中国从工业化中后期向后工业化社会跃进,中央越来越关注第三产业在乡村经济发展中的作用。2015年中央一号文件中,首次提出推进农村一二三产业融合发展的思路。在此后三年的中央一号文件中,这一思路不断强化和深化,这也为未来乡村产业兴旺的指出了新的方向。在这方面,日本和台湾地区给我们提供了有益的经验。1997年,日本东京大学今村奈良臣教授提出“六级化产业”的概念,即一级产业为农林渔牧的生产,二级产业是将农林渔牧产品透过加工变成商品,提高农产品附加值;三级产业则是透过服务、营销及体验,让消费者认识并购买一二级产业之产品。只有通过一级产业*二级产业*三级产业,才能发挥相乘的综合效应,实现农村的六级产业化。在这一思路的引导下,日本的乡村经济发展取得了突出的成效。而在台湾,以6000余家乡村民宿为主要载体的乡村旅游和休闲农业发展,不仅激活了乡村服务业的发展,也为一二产业的发展开辟新的市场。同样,在中国大陆,乡村旅游也成为近年来乡村产业发展的一大亮点。2017年,中国乡村旅游达到25亿人次,占到中国国内旅游的半壁江山;乡村旅游消费规模超过1.4万亿元,占国内旅游收入的30%。在陕西袁家村,2016年全村旅游收入达到3.5亿元,村民人均收入7.5万元,一个小小的村子引来800 名创客,带动3000 多人就业,成为中国乡村旅游的一面旗帜。在浙江德清“裸心谷”,每间客房的年营业收入高达百万,远远超出北京上海一些五星级饭店的盈利水准,被业界誉为“最赚钱的乡村度假项目”。从中国目前农村发展的情况看,第三产业在促进乡村产业兴旺上的巨大潜力还远没有释放出来。未来一二三产业融合发展,不应该是没有主次的产业融合;更应该是以旅游、养老、电商等第三产业作为引领产业,通过吸引更多市场、资本、人才等资源向乡村汇聚,进而带动一二产业发展的融合。当然,要在中国所有60万个村庄同步实现产业兴旺是一项不可能完成的任务。未来可行的产业发展路径,应该是依据不同的资源禀赋和市场定位,支持一部分重点村率先发展特色产业,并促进乡村地区产业分工和农村劳动力在乡村之间的流动;同时,以产业为导向逐步实现乡村的重新整合,适度减少村庄数量;通过先富乡村带动后富乡村,最终实现共同富裕。